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De la reforma agraria a los derechos de los pueblos pasando por los territorios: una breve historia de la lucha de los pueblos por los recursos naturales
La lucha por la tierra ha sido un pilar del movimiento de soberanía alimentaria desde su aparición en la década de 1990. En esa época, las organizaciones de campesinos y campesinas y de los sin tierra de diferentes regiones del mundo se movilizaban contra la concentración de tierras en pocas manos y las grandes explotaciones agrícolas (a veces denominadas latifundios), que a menudo eran herencia de la época colonial[1]. En 1999, La Vía Campesina lanzó una Campaña Mundial para la Reforma Agraria (GCAR) con el fin de fomentar políticas de distribución de la tierra basadas en los derechos humanos y oponerse a los enfoques que promovían que los mercados eran la mejor manera de asignar la tierra a los usuarios más «eficientes» y a los usos productivos. Las demandas de los movimientos rurales de una reforma agraria integral también cobraron fuerza a nivel internacional y culminaron, en 2006, con la declaración final de la Conferencia Internacional sobre Reforma Agraria y Desarrollo Rural (CIRADR) [2].
Hacia finales de la década de 2000, dos importantes acontecimientos cambiaron el marco de las disputas por la tierra. En primer lugar, el movimiento de soberanía alimentaria se reunió en el Foro Mundial de Soberanía Alimentaria en Sélingué (Malí). Diversos grupos de pequeños productores de alimentos, como comunidades indígenas, pastores y pescadores artesanales participaron en aquella histórica reunión. Estas organizaciones tenían historias y preocupaciones diferentes a las de algunas de las organizaciones de campesinos y sus exigencias no se centraban necesariamente en la reforma agraria. La noción de «territorios» surgió del debate como un marco más holístico, capaz de captar la estrecha y multifacética relación que las diversas comunidades y pueblos tienen con su entorno natural, incluidas las tierras de cultivo, el agua, la pesca, los pastizales y los bosques. En segundo lugar, la crisis de precios de los alimentos y la crisis financiera, que comenzaron en 2008, desencadenaron una nueva oleada de acaparamiento de tierras, que también afectó a regiones que hasta entonces no habían sufrido altos niveles de concentración de tierras (por ejemplo, el África occidental). Esta nueva fiebre por la tierra fue recibida con una feroz resistencia por parte de las comunidades y las organizaciones de pequeños productores de alimentos en defensa de sus territorios, incluidos sus sistemas de tenencia colectiva y consuetudinaria. En 2011 se reunieron de nuevo en Sélingué organizaciones de todo el mundo en una Conferencia Internacional de Campesinos para detener el acaparamiento de tierras. Esto marcó un momento importante en la creación de un movimiento mundial contra el acaparamiento de tierras, basado en las exigencias de reforma agraria, aunque también reconoció con más fuerza las demandas de los movimientos y los grupos que no se sentían cómodos con el lenguaje de la reforma agraria. En 2016, los movimientos sociales y sus aliados se reunieron en la Conferencia Internacional sobre la Reforma Agraria en Marabá, Brasil, donde aprobaron el concepto de Reforma Agraria Popular, inicialmente propuesto por La Vía Campesina Brasil y que integra las demandas de distribución de la tierra en políticas más amplias para transformar la economía y la sociedad, incluyendo a los trabajadores urbanos. [3]
La apropiación de tierras a nivel mundial volvió a situar a la tierra en un lugar prominente de la agenda internacional. Entre otras cosas, dio un nuevo impulso a la iniciativa de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) para elaborar un documento internacional de referencia sobre la gobernanza de los recursos naturales. Las organizaciones de pequeños productores de alimentos reunidas en el Comité Internacional de Planificación para la Soberanía Alimentaria (CIP) lideraron la participación de la sociedad civil en las negociaciones que tuvieron lugar en el Comité de Seguridad Alimentaria Mundial (CSA). En 2012, se aprobaron las Directrices sobre la gobernanza responsable de la tierra, la pesca y los bosques (Directrices sobre la tenencia). Basadas en la CIRADR (Conferencia Internacional sobre reforma agraria y desarrollo rural), dichas directrices aclaran las obligaciones de los Estados, a saber, respetar, proteger y garantizar todos los derechos de tenencia legítimos (sean o no reconocidos legalmente), dando prioridad a los grupos más marginados. Además, contienen disposiciones para la protección de los sistemas de tenencia consuetudinaria, así como para la restitución y la redistribución. [4] Las Directrices sobre la tenencia se complementaron en 2014 con las Directrices para garantizar la pesca sostenible a pequeña escala, que también hacen hincapié en el carácter colectivo de los derechos de muchas comunidades. [5]
Estas directrices internacionales han brindado a las organizaciones sociales la oportunidad de avanzar en sus luchas a nivel local, nacional y regional. Han logrado considerables avances en varios países y han presionado para que se reconozca internacionalmente y de manera explícita el derecho humano a la tierra para la población rural. Esto se logró finalmente en 2018 con la adopción de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los campesinos y otras personas que trabajan en zonas rurales (2018)[6], que complementa la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas y el Convenio Nº 169 de la Organización Internacional del Trabajo. Sin embargo, las Directrices sobre tenencia de la tierra también fueron adoptadas por actores que consideran la tierra y los recursos naturales conexos sobre todo como un activo económico y financiero globalizado. En este contexto, «derechos seguros de tenencia de la tierra» o «seguridad de tenencia» implica otorgar derechos de propiedad exclusivos, por lo general en forma de títulos de propiedad individuales. La Coalición Internacional para el Acceso a la Tierra (ILC por sus siglas en inglés) es una emblemática manifestación de un enfoque que considera que los proyectos de «inversión» relacionados con la tierra son necesarios, reconociendo al mismo tiempo que es preciso paliar el impacto negativo sobre la población local. La inclusión de la tierra en el Programa de Desarrollo Sostenible de 2030 y en los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) se ha producido en este marco.
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Tierra y territorios hoy en día: nuevos desafíos y luchas más amplias
Si bien la tierra y los recursos naturales se han vuelto a incluir como cuestiones fundamentales en la agenda mundial, la desposesión de comunidades y poblaciones ha alcanzado nuevas cotas. Hoy en día, las luchas de los movimientos sociales por los territorios deben adaptarse a un nuevo contexto que se caracteriza por una serie de acontecimientos:
- Financierización: La crisis financiera que comenzó en 2008/09 ha puesto de manifiesto el gran poder del capitalismo financiero y también la consiguiente desposesión y destrucción de los medios de vida en comunidades de todo el mundo. Las transacciones de tierras y todo tipo de proyectos de «inversión» (agricultura industrial, infraestructura, etc.) se gestionan a través de redes de inversión opacas, paraísos fiscales y centros financieros extraterritoriales. Los nuevos instrumentos financieros, como los derivados, permiten nuevas formas de extracción de riqueza y especulación por parte de actores corporativos y financieros[7]. La financierización ha llegado acompañada de nuevos niveles de concentración del control de los territorios en manos de unos pocos actores poderosos (por ejemplo, la empresa de agronegocio Olam, con sede en Singapur, posee y gestiona más de 3 millones de hectáreas de tierras y bosques en todo el mundo), y además pone en tela de juicio las reivindicaciones tradicionales de la reforma agraria, como la exigencia de distribuir las tierras en desuso. Esto se debe a que el valor de la tierra como activo financiero está desvinculado de su uso y a la tierra que produce se le dan otros usos para generar rentabilidad financiera. Esto también se aplica a los bosques y océanos, que se han convertido en activos para diversos planes de mitigación del cambio climático en el marco de las denominadas economías «verde y azul». Como consecuencia de la financierización, el control efectivo de la tierra y de otros recursos naturales está cada vez más en manos de actores financieros que no son necesariamente visibles para las comunidades y pueblos afectados. Entre ellos figuran fondos de pensiones, fondos de inversión, bancos, compañías de seguros y empresas de gestión de activos como BlackRock, la mayor empresa financiera del mundo. Por consiguiente, la lucha por la tierra y los territorios debe abordar también cuestiones de justicia financiera, como el cese de la evasión fiscal, el cierre de los paraísos fiscales y el fin de los flujos financieros ilícitos.
- Digitalización: Las tecnologías digitales desempeñan un papel fundamental a la hora de convertir tierras, zonas de pesca y bosques en activos globalizados y, por consiguiente, son un elemento fundamental de la financierización. Los gobiernos, las instituciones internacionales y el sector empresarial promueven la digitalización como un nuevo «remedio mágico» que servirá para lograr una gestión más eficiente de los recursos naturales y garantizar la seguridad de la tenencia para las comunidades. Si bien los movimientos en pro de la soberanía alimentaria y las organizaciones de pequeños productores de alimentos aún tienen que debatir en qué medida se pueden utilizar las tecnologías digitales de manera emancipadora, es evidente que el programa de digitalización que impulsan las empresas no hace sino perpetuar las desigualdades estructurales y los desequilibrios de poder.[8]
- Auge del autoritarismo y crisis de la democracia: Las luchas de los movimientos sociales y las comunidades indígenas se encuentran cada vez sometidas a mayor presión por los regímenes autoritarios, racistas y chovinistas que tratan de apropiarse de la demanda de tierras para sus propios fines, por un lado, y los nuevos niveles de apropiación de los espacios de gobernanza por parte de las empresas, por otro. Como consecuencia de estos acontecimientos, se ha llegado a un nivel alarmante de erosión de los derechos humanos y la democracia a nivel nacional e internacional, y por eso las ideas fundamentales que enmarcan las exigencias sobre tierras y las campañas han cambiado. En el plano internacional, un mayor poder empresarial, la incapacidad de las instituciones de las Naciones Unidas para proporcionar asesoramiento útil y de confianza ante las diversas crisis y el aumento del autoritarismo de la derecha han provocado una profunda crisis del sistema multilateral de las Naciones Unidas. Todo ello ha tenido graves repercusiones en la puesta en marcha de los logros importantes antes mencionados. [9]
- Convergencia de las luchas agrarias y ecológicas: Actualmente, el mundo se enfrenta a una profunda crisis ecológica que se manifiesta con mayor fuerza a través del calentamiento global (provocado por el hombre) y en la drástica pérdida de diversidad biológica. Evidentemente, esta crisis tiene importantes consecuencias para la soberanía alimentaria. Los movimientos agrícolas y las luchas por la tierra y los territorios deben recoger estas cuestiones de manera más amplia. Una demostración de la pertinencia de las cuestiones ecológicas en nuestros días es el hecho de que los debates relevantes sobre la tierra se han alejado de los espacios «tradicionales» de gobernanza de la tierra y tienen lugar, cada vez más, en otros foros, como los relacionados con el cambio climático, la biodiversidad, la degradación de la tierra y los suelos, etc.[10] Aunque las organizaciones de pequeños productores de alimentos han logrado integrar parcialmente las Directrices sobre la tenencia de la tierra, las Directrices del Marco Estratégico y el UNDROP en algunos de los principales debates relacionados con el tema, el marco normativo de las cuestiones relativas a la tierra sigue siendo muy limitado. Por ejemplo, algunos de los grupos de la sociedad civil que han participado activamente en cuestiones climáticas y sobre diversidad biológica se centran en exigencias específicas y limitadas, como las salvaguardias para proteger los derechos de las comunidades indígenas o la formalización de los derechos de las comunidades sobre la tierra. Las organizaciones de pequeños productores de alimentos que luchan por la soberanía alimentaria no están (aún) bien representadas en estos foros, dominados por ONGs especializadas y sus conocimientos «expertos». Las organizaciones de pequeños productores de alimentos del CIP luchan actualmente por un reconocimiento más amplio del papel de la población rural como guardianes de los ecosistemas que necesitan un control efectivo de sus territorios.
- Incidencia en el modelo de producción: En la actualidad, los debates más intensos sobre seguridad alimentaria se centran en la necesaria transformación del sistema alimentario y de la agroecología. Teniendo en cuenta la profunda crisis de legitimidad del modelo del agronegocio, claramente insostenible, los movimientos sociales y las OSC han conseguido grandes avances, especialmente en el CSA[11] y la FAO[12]. La tierra y los territorios son fundamentales en estos debates, pero rara vez se les concede la importancia que merecen en este contexto. Además, a pesar de la crisis de legitimidad del agronegocio, hasta ahora se han producido pocos cambios reales. El agronegocio propone una agricultura climáticamente inteligente y el uso de nuevas tecnologías (biológicas y digitales) como supuestas soluciones diseñadas para aumentar su poder. El agronegocio se ha servido de la crisis ocasionada por la COVID y de las limitaciones que ha supuesto para los movimientos sociales y las organizaciones de las comunidades indígenas en cuanto a su capacidad de movilización. Así, el agronegocio ha aprovechado el momento para consolidar su poder en muchos países[13] y en la narrativa dominante a nivel internacional. [14]
- La pandemia de la COVID-19 y las respuestas: Aunque la crisis provocada por la pandemia, y las respuestas de los gobiernos ante la misma, han desvelado las profundas desigualdades de nuestras sociedades y la profunda crisis del sistema alimentario industrial, los debates y las medidas de respuesta se han centrado en gran medida en los aspectos sanitarios. Aunque se ha reconocido ampliamente que las actividades extractivas, incluido el agronegocio, son responsables de la destrucción de los ecosistemas, y que ésta conduce a la emergencia de nuevos patógenos, las respuestas internacionales y nacionales se han centrado en salvar a las grandes empresas y en mantener las cadenas de valor mundiales. Algunas organizaciones campesinas han establecido el vínculo con la concentración de la tierra, reclamando reformas redistributivas como parte de su respuesta frente a la crisis, a la recesión económica y a la escalada de desigualdades que probablemente acarreará,[15] pero todavía no ha habido una respuesta amplia por parte del movimiento de la soberanía alimentaria sobre el modo de incorporar la tierra y los territorios en el orden posterior a la pandemia.
En esta época de grandes perturbaciones y cambios, es importante revivir y resituar (al menos parcialmente) las luchas por la tierra y los territorios en el nuevo contexto. Esto exigirá construir a partir de las “viejas” estrategias y a la vez buscar nuevas vías adaptadas a las circunstancias actuales. Durante los últimos años han empezado a surgir convergencias más amplias de las luchas por la soberanía alimentaria, los derechos de las mujeres y la justicia ambiental, social y financiera, que ponen en contacto en modos nuevos movimientos y demandas, y podrían conducir a nuevas estrategias de generación de poder para lograr un cambio sistémico. En algunos países, la “emergencia“ COVID ha promovido la solidaridad y la organización local, combinándose ayuda directa y acciones de apoyo con demandas políticas orientadas hacia un cambio transformador.
El momento actual proporciona una oportunidad importante de reflexión profunda, colectiva y orientada a la acción, porque ha expuesto más claramente que nunca las inmensas injusticias y desigualdades de los sistemas alimentario y económico actuales. También es un momento de reconfiguración de las relaciones de poder que va a determinar la medida en que los movimientos sociales y la movilización de los pueblos van a ser capaces de hacer avanzar el programa político de la soberanía alimentaria.
[1] En muchos países, durante casi toda la segunda mitad del siglo XX ha formado parte de las luchas sociales la organización contra la concentración de tierras y para exigir la redistribución de la tierra. Por ejemplo, numerosos movimientos revolucionarios en Asia, incluso después de la descolonización, giraban en torno a la tierra.
[2] Disponible aquí.
[3] La Declaración final de esta Conferencia aquí.
[4] Ver las Directrices sobre tenencia. El Grupo de Trabajo del CIP sobre tierras y territorio ha elaborado un Manual para las comunidades, con el fin de orientar a las organizaciones de base en el uso de este instrumento internacional.
[5] Puede consultarse aquí.
[6] Puede consultarse aquí, véanse en particular los artículos 5 y 17.
[7] Para más información, aquí.
[8] Para más información, consultar el boletín Nyéléni num. 37 sobre Digitalización del sistema alimentario.
[9] Un ejemplo es la Cumbre sobre el Sistema Alimentario prevista para 2021 y cuyo proceso orientado a los intereses corporativos han denunciado más de quinientas asociaciones de todo el mundo. Ver aquí.
[10] Esto ha ocurrido al mismo tiempo que la FAO ha renunciado en gran medida a su liderazgo en las cuestiones relativas a la tierra y no tiene una estrategia clara para la aplicación de las Directrices sobre la tenencia de la tierra en consonancia con la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (UNDROP). De esta manera, se deja la puerta abierta para que otros actores asuman el papel principal, como el Banco Mundial y las plataformas de múltiples partes interesadas, como la CDI.
[11] El Comité de Seguridad Alimentaria y Nutricional participa actualmente en dos importantes procesos normativos a este respecto: 1) las negociaciones sobre las Directrices voluntarias sobre sistemas alimentarios y nutrición; y 2) la elaboración de recomendaciones de políticas sobre enfoques agroecológicos y otros enfoques innovadores.
[12] Tras la celebración de dos simposios/conferencias internacionales y una serie de simposios regionales de la FAO, el Consejo de la FAO (órgano ejecutivo de la FAO) aprobó oficialmente los Diez Elementos de la Agroecología en diciembre de 2019.
[13] Entre los ejemplos más flagrantes se encuentra el hecho de que se permitan los organismos genéticamente modificados (OGM) en Ecuador y Bolivia y la creciente deforestación en Brasil.
[14] Ver, por ejemplo aquí.
[15] Ver, por ejemplo el Plan de emergencia del MST para la reforma agraria popular.
